編者注：本文基于對規劃行業的發展歷程，及我們國家目前的城市建設和鄉村振興過程中，城鄉的迫切需求兩個方面的視角，對國土空間規劃的核心內容進行了詳細的闡述。并介紹了”和諧城鄉”的柱錐模型。這是國土空間規劃工作者在任何時候都必須堅守的基本價值觀，為創建中國城鄉的美好未來貢獻力量，這也是國土空間規劃在未來百年都不變的追求。
規劃的起源
“規劃”是一個被普遍使用的術語，規劃行為是一種無處不在的人類活動。規劃不僅存在于城市發展領域，而且遍布各個行業和領域，甚至滲透到我們的生活細節。
霍爾在《城市與區域規劃》一書中就列舉了規劃廣泛的應用場合。一般來講，規劃是一種有意識的系統分析與決策過程，規劃者通過對現有問題各方面的理解，以提高決策的質量并通過系列決策保證既定目標在未來能夠得到實現。
這里的規劃者可以是個人、家庭、企業，也可以是地區、國家和國際組織。不同的規劃者可能有著不同的訴求和目標。可見，規劃必然以某項目標為前提，而該目標的實現又受制于一系列相關決策的制定。
還有學者認為，規劃是一種有組織、有意識和連續的嘗試，規劃者通過選擇最佳的方法來實現既定的目標。盡管上述定義各自有所側重和延伸，但我們仍可以從中讀出規劃的幾條基本要素或屬性:
第一，既定目標即規劃必定是基于既定的、特定的目標；
第二，行動或決策集合或序列，即規劃必定包含一系列對于實現目標有貢獻的決策或行動；
第三，這些決策或行動的內在邏輯在于后向傳遞性，即上一項決策或行動引發下一項決策或行動，最終導致既定目標的實現。
提出國土空間規劃的獨特社會背景
不同國家和地區都以相似的方式規劃與管理城市的土地開發。
國土空間規劃泛指政府，特別是地方政府有意識地管理與干預土地開發過程的活動。
有組織的空間規劃活動起源于19世紀末。工業革命和快速城市化，催生了各種各樣的城市問題。衛生、供水、交通、住房等領域的狀況極度惡化，在歐洲和北美的許多城市產業工人寄居在衛生條件極差的租屋內。霍爾將19世紀晚期的工業城市稱之為“暗夜城市”。在此背景下，許多專業人士致力于城市危機的化解：
工程師設計了大規模的給排水設施，建筑師和公共衛生工作者致力于住宅管理以保證必要的通風和日照；
景觀建筑師成為環境運動的中堅，并在19世紀末與建筑師一起推動城市美化的理念；
而規劃學科，則是從其誕生之日起就致力于化解城市矛盾與危機，為創造更為美好的生活提供解決方案。
我國的城市化進程相較于西方國家而言，再興起的時間上，有一定的滯后性。在總結國外先進經驗的基礎上，我們國家在城市規劃、城鄉規劃、土地利用規劃等方面建設上都取得了一定的成就。
在計劃經濟體制下，國土空間規劃的任務是根據已有的國民經濟計劃和城市既 定的社會經濟發展戰略，確定城市的性質和規模，落實國民經濟計劃項目，進行各項建設投資的綜合部署和全面安排。
在市場經濟體制下，國土空間規劃的本質任務是合理地、有效地和公正地創造 有序的城市生活空間環境。這項任務包括實現社會政治經濟的決策意志及實現 這種意志的法律法規和管理體制，同時也包括實現這種意志的工程技術、生態保護、文化傳統保護和空間美學設計，以指導城市空間的和諧發展，滿足社會經濟文化發展和生態保護的需要。
我國在2007年頒布的《城鄉規劃法》中，正式將“城市規劃”的提法改為“城鄉規劃” ，將鎮規劃、鄉規劃和村莊規劃納入我國規劃體系中。
不過，自進入新世紀以來后，伴隨著社會經濟的發展，城市環境問題與城鄉發展不均衡的各種矛盾層出不窮，我們國家的社會經濟發展對于空間保障上提出了新的發展需求，而原有的城規體系、土規體系都不能完全解決現代城鄉建設的主要矛盾。
十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央站在戰略和全局的高度，將生態文明建設納入中國特色社會主義事業的總體框架，為努力建設美麗中國、實現中華民族永續發展，指明了前進方向。國土空間規劃也就在這樣的歷史背景下應運而生了。
2015年9月，國土空間規劃就在《中共中央、國務院關于生態文明體制改革總體方案》中作為一項重要的制度建設內容予以明確。
2019年5月23日，中共中央國務院《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》 正式公布，標志著國土空間規劃體系頂層設計基本形成。
新時期，國土空間規劃的核心任務
國土空間規劃是人類為了在社會的發展進程中，維持社會發展所必須空間秩序而作的未來空間安排。這種對未來空間發展的安排意圖，在更大的范圍內，可以擴大到區域規劃和國土規劃，而在更小的空間范圍內，可以延伸到建筑群體之間的空間設計。
因此，從更本質的意義上，國土空間規劃是城鄉各層面上的以全域的空間層次為工作對象的空間規劃。
在實際工作中，國土空間規劃的工作對象不僅僅是行政級別意義上的城市，包括行政管理設置在市級以上的地區、區域，也包括夠不上城市行政設置的鎮、鄉和村等空間環境。
關于國土空間規劃的任務，各國由于社會、經濟體制和經濟發展水平的不同而有所差異和側重，但其基本內容是大致相同的。
日本一些文獻中提出 “國土空間規劃是城市空間布局，建設城市的技術手段，旨在合理地、有效地創造出良好生活與活動的環境”。
德國把國土空間規劃理解為涵蓋整個空間規劃體系，國土空間規劃的核心任務是根據不同的目的進行空間安排，探索和實現不同功能的用地之間的互相管理關系，并以政治決策為保障。這種決策必須是公共導向的：
一方面解決居民安全、健康和舒適的生活環境；
另一方面實現城市社會經濟文化的發展。
關于國土空間規劃的認識，不同的人身份不同、經歷不同、目的不同，視角和觀點不盡相同。
第一種是外視角：一般為傳統城鄉規劃人的思維，站在主體外面看，認為新的國土空間規劃就是多規合一，核心是簡化流程、消除多規矛盾，主要任務是對圖斑，通過拼合疊加實現“多規合一圖”。
第二種是內視角：一般為傳統土地規劃人的思維，站在傳統國土“簡單、有效”的管理體系下，推崇一味的簡化，自上而下強化指標和空間控制線的約束傳導，形式大于內容，并一以貫之。
在新時代下，兩者均不可取！應用“全視角”來認識國土空間規劃，正如自然資源部總規劃師莊少勤所言：“生態文明的新時代是討論規劃邏輯的起點和基點，國土空間規劃的理論、方法和實踐應順應新時代發展要求而優化”國土空間規劃的實現要靠政府的運籌，并需運用調查、分析、預測和設計等專門技術。所以，可以把國土空間規劃看成是一種社會運動、政府職能，更是一項專門職業。
結語
我國現階段國土空間規劃的基本任務，同樣是保護創造和修復人居環境，保障和創造城市居民安全、健康、舒適的空間環境和公正的社會環境，達到城鄉經濟、文化和社會協調、穩定地永續、和諧發展。
國土空間規劃體系構建是文明演替和時代變遷背景下的重大變革，要依靠國土空間規劃來引領高質量發展、倒逼綠色發展，絕不是原來幾種空間規劃拼湊型的“物理整合”，而是重構型的“化學反應”。
國土空間規劃既不是城鄉規劃，也不是土地利用規劃；其對城鄉規劃和土地利用規劃既有承繼，也有發展。無論城鄉規劃還是土地規劃，都應該摒棄基于原有經驗的“傲慢與偏見”，虛懷若谷、海納百川。
一方面各取所長、優勢互補——充分發揮城鄉規劃在理論體系和技術方法、土地規劃在政策工具和剛性傳導的既有優勢；
另一方面面向未來、彌補短板——盡快解決知識老化、經驗匱乏、能力不足等問題，以應對生態文明新時代的新要求。
廣大從業者，要深刻理解國土空間規劃體系構建的以人為本的初心和手段，強化多維空間的感知與管控，補齊各種理論與技術短板，為建設人與自然和諧共生的美麗中國貢獻一份力量。
